Торговля на спор: чего добилась Россия членством в ВТО

22 августа исполнилось пять лет с момента присоединения России ко Всемирной торговой организации. Насколько оправданны оказались ожидания от Всемирной торговой организации? С этого вопроса мы начали беседу с активным участником российской группы переговорщиков, ныне профессором Высшей школы экономики и ведущим научным сотрудником ИМЭМО РАН Алексеем Портанским.

Когда в 2012 году после 18-летнего переговорного процесса Россия присоединилась к ВТО, экспертное сообщество разделилось на две группы: часть предсказывала стране бесчисленные бедствия, пророча, что она станет сырьевым придатком крупнейших мировых корпораций, часть провозглашала светлое будущее без торговых границ со свободным перетоком товаров и капиталов.

На деле же, как представляется, не случилось ни того ни другого: последующие взлеты и падения российской экономики никак не были связаны с членством в ВТО...

Слово Алексею Портанскому.

- Я не могу себя отнести ни к той, ни к другой группе экспертов. К первой из них, которая предрекала всяческие беды, в основном принадлежат те люди, которые не вникли в проблему глубоко, но поспешили сделать неправильные выводы. Но и к тем, кто предрекал исключительно светлое будущее, я тоже не могу себя отнести.

Полагаю, я принадлежу к той части экспертов, которые понимали, что процесс этот довольно сложный. Скажу откровенно: даже среди членов правительства было немало тех, кто полагал: как только добежим до финиша и порвем ленточку, сразу всем будет хорошо. Однако быть членом ВТО сложнее, чем присоединяться к этой организации. Процесс присоединения подразумевает получение тех условий, которые должны способствовать развитию экономики и бизнеса. Мы считаем, что эти условия получили.

Членство в ВТО дает России возможность использовать весь опыт этой организации для защиты своих интересов. Речь и о переговорах в рамках Дохийского раунда или в других форматах, о каждодневной работе внутри ВТО и, конечно, об участии в разрешении торговых споров.

У России есть квалифицированная команда, которая вела переговоры, состоящая из нескольких десятков специалистов во главе с руководителем департамента торговых переговоров Минэкономразвития Максимом Медведковым. Конечно, такое число экспертов — это не так много для обеспечения наших интересов в качестве члена ВТО. Помимо специалистов-госслужащих нужны еще юридические бюро по профилю торговой политики, которых у нас пока крайне мало, а в США, к примеру, их порядка тысячи.

— В чем же сложность нашего нахождения в ВТО?

— Членство в ВТО требует как экспертных знаний, так и определенного опыта. Мы вошли в этот институт с огромным опозданием, ведь ВТО ведет свою историю от ГАТТ (Генеральное соглашение о тарифах и торговле), которое было подписано еще в 1947 году. Россия же подала заявку на присоединение только в 1993 году. На тот момент в ГАТТ уже было более ста стран-участниц. То есть Россия, еще только начав переговоры, уже оказалась отстающей. Наверстать все и сразу — очень сложно. В то же время оставаться за рамками этой организации — непродуктивно.

— Присоединиться к ВТО удалось после 18-летнего переговорного процесса. Сколько лет потребуется, чтобы ощутить выгоду от членства в организации и что на пути к этому предстоит сделать?

— Когда мы вели переговоры о присоединении в начале 2000-х годов, то были уверены в том, что вот-вот в России начнется модернизация и наша экономика изменится. В частности, надеялись на серьезные реформы, которые будут направлены на развитие перерабатывающих отраслей, на то, чтобы производить не только нефть, газ и первичные нефтепродукты, но и товары с высокой добавленной стоимостью, а также современные услуги. Но пока эти ожидания не оправдались. На сегодняшний день доля России в мировом экспорте продукции высоких технологий не превышает 0,5%, и ответственность за то, что этот показатель так низок, несем мы сами, а не какая-либо международная организация.

ВТО дает определенные преимущества ее членам, а именно снятие дискриминационных ограничений и свободный доступ на внешние рынки. Россия получила это преимущество. У нас были ограничения по экспорту стали в ЕС, по грузоперевозкам в Польшу, Китай, по спутниковым услугам в США… Присоединившись к ВТО, мы подобные барьеры убрали.

Но этого недостаточно для того, чтобы получать выгоду в большом объеме. Настоящая выгода от членства в ВТО придет тогда, когда мы начнем завоевывать новые рынки — причем поставками не только нефти и газа, но и готовой продукции, современных товаров и услуг с высокой степенью добавленной стоимости. Однако пока ничем подобным мы похвастаться не можем. А ведь примеры быстрого подъема высокотехнологичных отраслей в мире есть. Скажем, Южная Корея за 40 лет с нуля построила абсолютно передовой, конкурентоспособный автопром. Если у нас вести отсчет с 1992 года, то времени тоже прошло немало, но в России, к сожалению, в экономике принципиально мало что изменилось.

— Членство России в ВТО не спасло нас от геополитических санкций, наносящих серьезный удар по международной торговле, и не помешало нам ввести в ответ продовольственное эмбарго. Как эти ограничительные меры соотносятся с ВТО и может ли организация как-то повлиять на их отмену?

- Экономические санкции — это политический инструмент, а ВТО — организация не политическая. Более того: она всячески избегает вовлеченности в политику. Именно поэтому она насчитывает на сегодняшний день 164 члена, и среди них есть государства, которые между собой в довольно непростых отношениях, например Индия и Бангладеш, США и Куба.

В правовой базе ВТО есть так называемая статья 21 ГАТТ, которая говорит о том, что государства могут вводить ограничения импорта по соображениям национальной безопасности. Иными словами, они могут закрыть свой рынок. Европейский союз считает, что события на Украине представляют опасность для него, и поэтому он вводит против нашей страны санкции на основании статьи 21. Мы можем с их позицией не соглашаться, но они имеют такое право. И в этом случае жаловаться в орган по разрешению споров ВТО достаточно бессмысленно. Хотя, когда первые санкции против России были введены, Минэкономразвития дали поручение готовить соответствующий иск для подачи в ВТО. В конечном счете его решили не подавать, а ограничиться информационным письмом. В июне 2015 года оно было распространено среди членов ВТО, где мы доводили до них свое мнение о том, что санкции противоречат букве и духу Всемирной торговой организации.

— Однако, как мы видим, особого действия это письмо не возымело. Может быть, все-таки стоило более серьезно побороться за отмену санкций в рамках ВТО?

- Представим на секунду, что мы бы обратились с жалобой в орган по разрешению споров ВТО. В тот же момент ЕС и ряд других стран, которые ввели санкции, стали бы оспаривать через ту же самую инстанцию наши контрсанкции. Так вот, уверяю вас, что наши контрсанкции не менее откровенно нарушают нормы и правила ВТО, чем европейские санкции. Все-таки ЕС и другие западные страны имеют больше опыта в торговле по правилам ВТО, и они вводили санкции против России, предварительно проработав этот вопрос. Поэтому придраться к ним сложнее, чем к нашим контрсанкциям.

Но главное в другом — подавать исключительно политизированные жалобы абсолютно бессмысленно. Все понимают, что вопрос санкций — политический, и как только будут выполнены соответствующие договоренности по Украине, все ограничения испарятся без всякой ВТО.

— В то же время за прошедшие годы было несколько разбирательств в ВТО как против России, так и инициированных нами против других стран. Как они проходят и какие из этих торговых споров наиболее примечательные?

— На сегодняшний день в рамках ВТО разобрано уже более 520 споров. Процедура разбирательства предполагает истца и ответчика, а также независимых судей, которые созываются под каждый конкретный спор. Генеральный совет ВТО формирует панель экспертов из специалистов из разных стран исключительно на основе их компетентности. Насколько мне известно, ни одна страна, проигрывая разбирательство, не пыталась обвинить кого-то в ангажированности. Чистота разрешения споров в соответствующем органе ВТО не вызывает нареканий.

Россия вовлечена примерно в десяток споров как в качестве истца, так и в качестве ответчика. Вот пример, где мы выступаем в роли истца: Россия считает, что нормы так называемого «третьего энергетического пакета ЕС», который первоначально предполагал запрет компаниям, занятым в добыче, генерации и поставке энергоресурсов, контролировать или владеть преобладающим пакетом акций распределительных сетей, противоречат обязательствам Евросоюза по определенным соглашениям ВТО. Спор очень сложный. В этой связи хотел бы обратить внимание на недавнюю рекомендацию Совета безопасности РФ либерализовать экспортные поставки газа, то есть нарушить монополию «Газпрома». Если рекомендации нашего Совета нацбезопасности будут реализованы, думаю, это может повлиять на результат спора в ВТО, который пока не разрешен.

Другой пример, где мы выступали в качестве ответчика, — спор по утилизационному сбору на легковые автомобили. Разбирательство началось еще в 2012 году. В итоге мы его проиграли, причем сами в этом виноваты.

Россия, еще не накопив необходимого опыта, стала заявлять, что мы, снижая импортные таможенные пошлины на автомобили, компенсируем потери нашим производителям с помощью утилизационного сбора. И мы ввели этот сбор, который, в принципе, направлен на защиту окружающей среды, таким образом, что он стал взиматься по-разному с наших и с иностранных поставщиков и производителей. Российским было достаточно дать расписку, что через 10 лет автомобиль подлежит утилизации за счет производителя, а иностранному поставщику надо было платить в евро. Это было прямым нарушением одного из базовых принципов ВТО — обеспечения одинаковых условий по налогам для иностранных производителей и местных. То есть мы сами подставились и проиграли спор. В результате чего вынуждены были скорректировать закон, что нормально.

— Можно ли подвести какой-то «спортивный» итог этим спорам: мы в большинстве случаев выиграли или проиграли?

— Я бы не стал так ставить вопрос. В принципе, очень хорошо, что Россия работает в рамках органа по разрешению споров ВТО — мы приобретаем бесценный опыт по защите своих интересов. Никогда не надо думать о том, что на нас кто-то специально нападает. Споров между ЕС и США десятки, причем очень серьезных и на огромные суммы, например, по субсидированию гражданского авиапрома, где с одной стороны выступает Boeing, а с другой — Airbus. Но никто при этом не говорит о том, что Брюссель нападет на Вашингтон или наоборот.

— Россия является членом целого ряда торговых союзов, например ЕАЭС. Не мешает ли таким альянсам членство в ВТО? Да и вообще, полезно ли участие в гигантской организации со 160 членами, если удобнее договариваться об открытии границ с 3—4 реально заинтересованными партнерами?

— Вопрос регионализма в рамках ВТО всегда был одним из самых сложных. Особенно в 1990-е возникали острые дебаты, что перспективнее: региональные торговые соглашения или многосторонний формат. Сейчас среди экспертов и торговых дипломатов существует некое общее понимание того, что все должно двигаться в направлении гармонизации между региональными нормами и многосторонней торговой системой. Конечно, в рамках регионального союза, такого как ЕАЭС, теоретически можно быстрее достичь результата. Но здесь нет такой системы разрешения споров, как в ВТО, которая действительно уникальна. Не говоря уж о том, что есть сферы, которые могут обсуждаться только на многостороннем уровне. К таковым, в частности, относятся электронная торговля, субсидии национальному производителю, вопросы окружающей среды, трудовых отношений. В этой связи уместно обратиться к авторитету «большой двадцатки». В последние годы практически на каждом саммите лидеры G20 заявляли, что в регулировании международной торговли приоритет должен оставаться за многосторонним форматом, то есть за ВТО.

— На днях министр экономического развития Максим Орешкин отметил, что ВТО не идеальная организация, но альтернативы ей нет. Будет ли наша делегация добиваться каких-то перемен в общих правилах на очередной министерской конференции ВТО в Буэнос-Айресе в декабре, о чем упомянул Орешкин?

— Считаю, что делегация нашей страны с момента присоединения к ВТО в целом успешно работает на многосторонних торговых переговорах в рамках организации. Прошли уже две министерские конференции, в которых мы участвовали в качестве полноправного члена — на Бали в 2013-м и в Найроби в 2015 году. Так, на балийской конференции было принято важное соглашение об упрощении процедур торговли — и мы сыграли важную роль в достижении компромиссов между странами. Уверен, что наша делегация не менее активно проявит себя и в этом году на декабрьской конференции в Аргентине. Конечно, наша активность в ВТО могла бы быть выше, будь наша экономика в ином состоянии, нежели сейчас. Сегодня со стороны отечественного бизнеса нет тех запросов к правительству, которые превращались бы в наши конкретные инициативы в ВТО. То есть надо, чтобы наш бизнес, неважно какой — машиностроительный, сельскохозяйственный или другой, — стучался в правительство и говорил: нам нужно содействие там-то и там-то для поставок такого-то товара на такой-то рынок. Пока такая активность крайне низка, и это является следствием общего застоя в нашей экономике.